张     华

【内容摘要】作为公共政策主要决策主体的立法者、政治家、行政官员和政党，是经济人而不是公共人，他们在政策过程中的自利行为导致公共政策失败。健全法律、完善制度和引导决策者树立科学的决策价值观是规制决策者自利行为，减少公共政策失败的三条有效途径。

【 关键词 】  决策者     自利性     公共政策失败  

公共政策失败是指公共政策的效果未达政策目标或公共政策偏离公共政策应有价值的现象。公共政策作为社会管理的手段和阶级统治的工具，总是为解决某种社会问题或是实现特定时期的社会目标而产生，公共利益是其核心价值。实践中，许多公共政策没能实现政策目标，或是偏离了公共利益的价值。究其原因，社会问题的复杂性、政策环境的变化、决策者的有限理性等是客观原因；公共决策者的自利行为是其主观因素。作为一种政治行为，公共政策是对社会资源的调整和分配，一定社会中资源总量是有限的，公共政策作出的资源分配意味着社会中各方利益的彼消我涨。由于公共决策主体享有公共权力，因而在决定社会资源分配方面占有主导地位。作为“理性经济人”，公共决策者在决策中寻求自身利益最大化的动机导致了公共政策失败。

一、自利行为的理论基础：经济人理论

近代以来，经济人理论是西方经济学大厦的理论基石。这一理论认为，人类存在着尽可能增加自身利益的意愿，经济人就是指个人以追求个人利益的最大化或以极大化的个人的效用作为做事最基本动机的人。从亚当.斯密开始，对经济人的人性认定经过“古典经济人”、“新古典经济人”和“新经济人”三个发展阶段，其内涵日益成熟。经济人理论主要包含了以下几个方面的内涵：一是人的自利性，即每个人都要为自己打算，总是在追求自己认为有价值的东西。这种价值物，只要是个人觉得值得追求的，既可以是物质利益，也可以是非物质利益。二是利益最大化原则，即人们总是寻求对自身利益的最大程度满足。经济人能够通过成本—收益分析，权衡比较每种方案的利弊得失，采取最有利的行动，从而实现自身利益的最大化。三是人的理性假定，即人具有理性的知识和计算能力，能够收集必要的信息，对备选方案进行比较，会做出能更好地满足自身偏好的选择。经济人内涵在经过三个阶段的发展后得到成熟，但在经济人的适用范围上，公共选择学派对其发展有了重大突破。传统经济学总是将政治过程与经济过程割裂开来，在分析私人活动与公共活动时使用着两套截然不同的假定：在私人经济领域里，驱使个人行为的动机是追求自身利益最大化；在公共领域里，政府却是超越一切私利之上、专求社会福利的超然组织，政治家和政府官员都是大公无私的圣人，是以促进公共利益为惟一目的的“公共人”。基于对政治和经济领域内人性的不同假设，当经济市场由于人的自利性导致失灵的时候，那么就需要大公无私的政府来介入，以矫正市场的缺陷。凯恩斯主义主张政府干预就是这种假设的产物。凯恩斯主张政府通过公共政策对市场全面干预，结果却引发了上世纪70年代西方国家的滞胀现象。这不得不引起人们的反思：政府是否真是专求社会福利的超然组织？政治家与政府官员是否真是一心为公的圣人？正是在这种反思过程中，公共选择学派应运而生。公共选择学派把“经济人”假设应用于政治领域，认为个人在政治活动和集体选择过程中，同样追求的是利益和效用的最大化。公共选择学派的代表人物诺贝尔经济学奖获得者布坎南指出:“没有理由相信，同一个人，在私人领域或经济活动中，追求个人利益及其最大化，而到了公共领域，或政治活动中则追求公共利益及社会利益的最大化”。同样，由政治家和行政官员所组成的政府也是具有个人利益的组织。公共选择理论将“经济人”理论推广到政治领域，使我们可以很好的解释政治中诸如政府失败、政府机构膨胀和官员腐败等现象，同时也给我们提供了一个思考公共政策失败问题的新视角。由于公共决策者的“经济人”特性，政策过程中，追求自己利益最大化的动机驱使他们制定出利己的政策，导致公共政策对价值和目标的偏离。

二、公共政策失败的原因：决策者的自利行为

公共决策者主要是指在公共决策中享有公共权力的个人和组织，包括立法者、政治家、行政官员和政党等。他们在公共政策过程的自利行为导致公共政策失败。

1．立法者和政治家

立法者和政治家是公共决策的重要主体。在西方资本主义国家，立法者和政治家都是通过公民投票选举产生，他们的行为应该体现维护和增进公民的利益。事实上，这些民选官员在政策过程中并不完全代表公民利益，他们有着经济人的行为----即追求自身利益的最大化。公共选择学派认为，这种最大化的利益表现在选举中当选或是再次当选。在政策过程中，为了获得选民的支持，或为了在下次选举中获得更多的选票和支持率，立法者和政治家必须制定能够给选民带来利益的决策。在利益分化突出，利益集团发展发达的国家，选举深受强势利益集团的影响。因此，为了获得强势利益集团的支持，立法者和政治家在做出公共决策的时候，更多的是考虑利益集团的利益，而忽视大众的公共利益，这种仅仅体现局部人利益的公共决策显然是失败的公共政策。在我国，立法者是由人民选出来的人民代表，政治家是由人大代表选出来的人民公仆，二者都是人民利益的代言人。传统认为他们除了维护广大人民群众的利益外，没有自己的私利。然而，人的自利性不会因为特定环境而完全消失，特别是随着我国市场经济的改革，社会日益分化，个人利益在社会中得到了应有的肯定，利益集团也开始产生，如果我们不理性的看待他们在公共政策中的自利行为，那么，公共政策失败现象只会增加，国家和社会将会为此付出巨大代价。

 2、政党

 现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现，因而，政党尤其是执政党是政策主体的一种核心力量，公共政策在很大程度上可以视为执政党的政策。在现代社会中，政党常常履行着某种“利益聚合”的功能，即将社会中人们的特定要求转变为一般的可供选择的政策方案。政党在公共决策中的行为不是公正无私的，而是类似于政治家，存在自利性。实际上，政治家是政党的代表。在西方多党制国家，竞选期间，各政党在选举中通过某些政策承诺来获得更多选民的支持，以确保本政党当选。这种在竞选中承诺的公共政策，往往仅是满足部分强势利益集团的需要。选举中由于信息的不对称，多数选民在选举中都是“理性无知”的行为，他们的选举偏好受到强势利益集团的影响。因此，在西方国家中，强势利益集团在决定哪个政党胜出中起到举足轻重的作用。一旦执政，政党一方面要兑现自己的承诺；另一方面，考虑到要在下次选举中当选，他们的政策取向是更多迎合在选举中占有主导作用的部分选民的胃口，尽量回避他们不喜欢的政策。在我国，中国共产党是最广大人民根本利益的忠实代表，党的方针政策一切以实现人民的根本利益为基本出发点和最终归宿。然而，当前我国利益集团的兴起也会对党的决策产生一定的影响。

3、行政官员

传统行政学认为，政治与行政应该分开，行政官员只负责执行政治家制定的政策。事实上，政策环境的不确定性、政策问题的变动性以及初始决策的不彻底性等都需要行政官员在政策执行中不断地对政策问题进行再决策。随着当代行政权的扩张，政府管理的事情增多，效率意识的觉醒需要对政策问题作出迅速反映。因此，行政官员成为政策实践中最直接和最主要的公共政策决策者之一。与政治家和立法者相似，行政官员也是追求自己利益的最大化者，在公共行为中包涵了自利的动机。小尼斯卡宁认为，行政官员可能追求以下目标：薪金，职务津贴，公共声誉，权力，任免权，机构的产生，容易改变事情，容易改变管理机构等。在科层制组织结构中，行政官员所追求目标的实现与其政绩直接相关。政策实践中，行政官员急于追求政绩的自利性行为导致了公共政策失败。首先，制定短期效益明显的公共政策。一方面，由于行政官员任职具有一定的周期性，他们需要在任期内显示政绩；另一方面，由于公众“近视效应”的存在，为迎合公民的短见，达成显政绩的目标，行政官员会做出长远看弊大于利的公共政策。其次，制定体现局部利益的公共政策。由于行政官员是在一定区域内为官，为了得到当地民众对自己政绩的肯定，行政官员通常制定出利于地方利益而有损国家利益的公共政策。公共政策以短期、局部利益为取向在实践中会催生许多对国家、社会和人民有巨大危害的“政绩工程”、“形象工程”。

  4、专家学者 

在西方发达国家，有许多由专家学者组成的思想库，严格说来，他们不具有决策权，所以不是决策者。然而事实上，“思想库是现代国家决策链条中不可缺少的一环”，在决策过程中扮演着重要角色。专家学者在决策中具有如此重要地位，与现代决策的复杂性相关。随着社会的发展，社会问题越来越多，决策环境越来越复杂，而决策者个人智慧、学识、能力、时间以及精力有限，科学决策需要公共决策者借助“外脑”。专家学者参与决策过程，有利于决策的科学化和民主化，但他们在政策过程中的自利性增加了政策价值扭曲的可能性。专家学者对公共政策进行策划和论证，不能完全做到客观公正，在这个过程中存在自利行为。他们的自利性体现在维护自身经济、政治和情感利益三个方面。经济利益是指作为利益调整的公共政策，当损害了自身的利益时，他们会想方设法阻挠这项政策的出台。政治利益表现在对自身前途的考虑方面。一方面，个人的前途总是与政府休戚相关；另一方面，由于专家学者所在的政策研究组织大都对政府有一定的依附性，特别是在经济上更需要政府的支持。因而，他们在策划和论证方案的过程中必然要考虑到政府方面的压力和影响。情感利益是指专家学者在政策过程中会受到地域观念等情感因素的影响，他们在策划和论证方案时，总是倾向选择符合自己情感利益的政策。在我国怒江建坝可行性论证过程中，“京派”和“滇派”学者的分歧，明显体现了专家学者们的情感利益。在一定程度上说，决策过程中专家学者的这种自利性行为更具隐蔽性，在政策过程中如何规制专家学者的自利性行为，也是政策实践中必须面对的问题。

三、公共政策失败的治理：规制决策者的自利行为

马克思和恩格斯说过:“任何人如果不同时为了自己的某种需要和为了这种需要的器官做事，他就什么也不能做。”决策者自利行为的存在有其客观性，但是，决策者的自利性会给国家、社会和人民带来了不可估量的损失。为此，有效规制公共决策者的自利行为，减少公共政策失败十分必要。笔者认为可以通过法律、制度和文化三种途径来规制决策者的自利行为。

1．法律途径。 法律途径是指健全决策的法律法规，使决策严格依法进行。法律途径的关键在于依法规范决策者的权力和决策过程法制化。

（1）依法规范决策者的权力。公共决策者行使的是公共权力，公共权力的行使只有在既定的框架内运行，才能保证权力不会被滥用。依法规范公共决策者的权力就是要以法律的形式规定特定的公共事务决策者的权力大小、范围以及权力运行的程序和方式。在依法规定决策者享有决策权力的同时，要规定决策者在决策中应承担的责任。将决策者的权力和决策者的责任以法律的形式明确界定，并建立失败决策追究责任机制，决策者的自利性行为必将受到极大限制。

（2）决策过程的法制化。决策法制化就是用法制手段规范、约束决策行为，将公共决策纳入法制化轨道。决策法制化能够使公共决策更加合理、公正或避免重大决策失败。决策法制化的核心是规范决策程序，将提出问题、调查研究到咨询论证、信息公开和听证、最终集体决定或民主决定等决策环节纳入法制轨道。为此，当前急须制定一部《公共决策程序法》。公共决策程序法制化，决策在法定程序中得到“刚性”过滤，决策者的自利行为才能无机可乘。

2、制度途径。制度途径是指通过完善决策制度来规制决策者的自利行为。主要建立和完善以下三项制度：

（1)重大事项集体决策制。由于决策者的“经济人”特性,如果决策权由一人拥有,决策者很容易就会做出对自己有利的决策；而如果进行集体决策,分散了决策权,决策者之间可以相互制约,自利性行为发生的可能性降低，另外相对于单个决策者决策而言，利益集团影响集体决策的可能性也会减少，公共决策更客观、公正。集体决策可以有效的防范决策者的自利行为。然而集体决策也存在许多弊端:决策时间长,成本高,决策责任不够明确等。因此,要求每项决策都进行集体决策不现实也无必要,将那些事关人民群众切身利益和长远利益的重大的问题进行集体决策,可以有效减少重大决策失败带来的巨大损失。

(2)民主参与制。公民参与决策意味着决策过程的公开性、开放性,意味着决策是在阳光下做出的。“阳光是最好的防腐剂”，在“阳光”之下，决策者的自利性行为难以藏身。因此，决策中民众的参与是抑制决策者自利行为，防止决策失败的良方妙药。公民参与的关键加强保障公众参与的制度建设。通过建立和完善公民听证会制度、完善决策咨询制度和信息公开制度，将专家学者、利益相关者和一般公众吸收到公共决策中来。

(3)决策责任追究制。建立决策责任追究制度，目的在于对决策者施加外在的威慑力，使决策者不敢有自利行为。完善决策责任追究制度，必须在决策过程中建立决策引咎制度，决策弹劾制度和行政决策司法审查制度。决策责任追究制度要与加强对政策过程的监控和评估联系起来。因为通过监控和评估，及时反馈政策的信息，才能及时追究决策失败者的责任。

3、文化途径。文化途径就是以科学的决策价值观来引导决策者的行为。价值观是人们在人生历程中所持有的价值观念，它影响着人的信念和选择的合理性。内在的价值观决定了个体的外在行为。决策者在公共决策过程中，以公共利益为核心的价值观念来指导决策行为，是有效规制决策者自利行为的根本措施。

阿瑟.奥肯认为，“公共政策必须服务和增进社会公共利益，以公共利益为政策制定的最初出发点和进行决策的依据，以公共利益为政策的最高目标……”。在现代民主社会中，公共政策的活动是国家和政府行为在公共领域的集中体现，作为政治系统的输出，体现的是国家或者政府行为的一种价值取向。国家或者政府行为的合法性以公众的认同为基础，国家和政府的行为是公正的、以大众利益为取向的，才能得到公众的认同。所以，国家和政府的合法性必然要求公共政策以公共利益为基础和核心。

树立公共决策的公共利益观念，首先，要求决策者在决策中以社会的客观需要为出发点，始终维护和实现人民的根本利益和社会发展的长远利益，促进社会公正和正义，提升社会的整体福利水平；其次，需要决策者的在决策中从大局出发，公共政策的制定不能以实现本地区或本部门的利益为唯一标准，而是把实现本地区、本部门的局部利益和实现国家的整体利益结合起来；最后，要求决策者在决策时，不能鼠目寸光，光图眼前的政策效益，而要高瞻远瞩，看到政策的长远效益，将公共政策的短期效益和长期效益统一起来。

总而言之，规制决策者的自利行为，从根本上来说，可以归结为他律和自律：他律，即健全法律和完善制度；自律，即引导决策者树立正确的决策价值观。他律是外在约束力，它使决策者不能或不敢做出自利性的决策；自律是内在动力因素，它使决策者不想或不愿作出自利性的决策。实践中，我们既要重视他律的作用，更要注重决策者自律的作用，将外在约束力和内在动力结合起来，才能有效规制决策者的自利行为，减少因为决策者自利性导致的政策失败。

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　　　　一、公共政策系统的构成

　　公共政策系统由信息系统、智囊系统、决断系统及监控系统构成。这些子系统各有分工、相互独立，又密切配合、协同一致，促进公共政策大系统的运行得以顺利展开。

　　1、信息系统

　　信息是管理活动中各种消息情报、数据指令、密码、符号、文字、语言等讯号的总称。整个公共政策过程也始终离不开信息；任何一个公共政策，都离不开信息的输入和输出。是否及时得到准确而有用的信息，并对其进行及时处理，是进行有效公共决策活动的必要前提。

　　（1）信息系统的职责

　　信息系统的职责主要有：①有计划、有规律、经常性地收集、整理、分析和贮存社会发展各个领域、各个方面的历史和现实的情况与数据，以保证公共政策能够及时获得适用、准确和充足的情报信息资料；②有意识地收集、整理政策实施过程及结果等方面的情况、数据，并及时向决策者反馈；③研究分析政策执行结果中存在的问题，发现政策的偏差或失误，并及时向决策者反馈。

　　（2）信息系统的构成

　　公共政策的信息系统由信息流程体系和信息组织体系两大部分构成。前者包括信息收集、信息传递、信息加工、信息贮存等基本环节。通过如上信息的运转过程，建立起一个科学的情报信息网络，就能为公共政策奠定一个良好的基础。后者从我国的情况看，主要有四种类型，即①专业性的社会统计系统；②政策执行机构和监督检查机构的信息反馈系统；③政策智囊机构设置的信息系统；④政策中枢机构设立的信息系统。

　　2、智囊系统

　　（1）智囊系统在公共政策中的作用

　　智囊系统在公共政策中的作用在于填补当代领导职责与其能力之间的差距，为领导服务。具体来说，这种作用大致包括：①参与公共决策，提高决策的科学性；②为政策主体提供咨询服务，开阔政策主体的视野和思路；③对政策问题进行“会诊”，找出问题的症结。

　　有效发挥智囊系统的作用有赖于智囊组织整体结构的合理性和智囊人员的素质。智囊组织的整体结构包括专业结构、知识结构和年龄结构。

　　（2）智囊系统的构成

　　根据与政策主体的不同关系，智囊系统主要划分为政府和政党组织体系之内的官方智囊机构和非官方的政策研究机构两个部分。前者在体制上隶属于政策主体，在研究工作中向政策主体负责；后者主要有三类：①由政府资助和管理的专门研究机构；②各种独立的、民间的研究机构；③大学。它们在体制上不隶属于政府。

　　3、决断系统

　　公共政策中的决断系统是由拥有公共决策权力的领导者集体所组成的中枢机构，是公共政策活动的组织者，领导政策的全过程。公共政策的决断系统是整个公共政策体制的核心和中枢系统。在公共政策过程中，决断系统不仅拥有决定权，而且还统帅其它子系统的活动，为信息系统指明收集信息的方向，为智囊系统确立拟定备选方案的目标，指导政策方案的实施活动；但信息、智囊等其它系统或机构却不能取代决断系统的地位。

　　（1）决断系统的特征：①权威性；②主导性；③组织性。

　　（2）决断系统在公共政策及其运行中的作用：①界定政策问题；②确定政策目标；③设计政策方案；④选择政策方案。

　　决断系统在这一环节的职责是建立方案选择的价值标准体系，对智囊系统提供的各种方案进行比较、分析、平衡，最后拍板选定方案。

　　（3）决断系统的活动规律

　　决断系统的活动应遵循反映政策客观规律的一些原则：①果断原则；②创新原则；③系统原则；④择优原则。

　　4、监控系统

　　监控是公共政策中不可或缺的一个组成部分。对政策过程的监控，既有助于公共政策的合法化，也有助于政策方案的贯彻实施与评估，是实现既定目标的有力保障。

　　（1）监控系统的组成

　　监控系统是指政策系统之外的人员和机构，对政策行为、政策方案的内容和执行，进行监督和控制的机构。实行不同政治制度的国家，监控机构的组织形式有所不同。

　　（2）监控系统的作用：①防止政策主体滥用决策权；②促使政策内容切合实际；③监督执行机构及其人员正确执行政策。

　　二、公共政策系统的内部关系

　　公共政策系统中各个系统的内部关系，是相互独立、相互制约的辩证关系，构成相对封闭的公共政策“回路”，处于自我完善和自我调节的有机过程之中。

　　公共政策各个组织系统在公共政策过程中各司其职。它们之间是互相独立而不是互相代替的关系。

　　公共政策系统要善于发挥科学决策体制的功能，首先必须尊重各个系统的独立地位和首创精神，不能搞行政干预或越级指挥，而各个系统也应履行自己的专业职能，而不能越级请示，或玩忽职守。

　　科学政策系统中各个系统之间的关系，既是互相独立、各司其职的关系，又是互相协调和互相配合的关系。决断系统、信息系统、咨询系统和监控系统，各自独立、各司其职、履行专业职能。但分工不等于分家，独立不等于“各自为政”，而是互相配合、协调合作，共同解决公共管理中待政策的问题。各个系统之间互相配合的关系，一方面表现为决断系统与信息系统、咨询系统之间的有机配合，以利于制定政策；另一方面表现为决断系统与执行系统、监控系统的有机配合，以利于把政策方案变成改造世界的现实力量。

　　公共决策回路，指以决断系统为中心的，由其它系统相互配合和制约、互相作用构成的功能传输（输入—转换—输出）的回归过程。在科学决策体制的有机回路中，由于各个系统在履行各自独立职能的过程中，既互相制约，又互相作用，具备着自我调节的功能；因此，公共管理机关只有健全科学的决策体制，并形成有机的回路，才能形成决策的科学化和民主化。　

　　　　三、决策权力

　　决策权力是决策体制中最重要的因素之一。在决策活动中，谁拥有的决策权大，他所偏好的决策得到通过和贯彻的可能性就大。因此，有人把决策过程看作是人们相互间进行“权力角逐”的过程。决策权力，可以定义为一种法律权力，它或者是在一系列可能行动中做出选择的权力，或者是影响政策主体、推动他去选择自己所偏好的某一行动的权力。在组织中，决策权力的基础主要是正式的职权和非正式权力或二者的结合。非正式的权力可能来源于个人魅力、拥有某种特长、掌握某种资源、具有强制力量等方面。

　　具体说来，决策权力包括：

　　1、政府系统内部决策权力的横向分化；

　　2、政府系统内部决策权力的纵向分化；

　　3、政府和社会之间的权力界限；

　　4、政府决策权力的运用，必须接受来自社会各个阶层的影响和制约。

　　　　四、公共决策体制的结构

　　决策权力在政策主体之间进行分配所形成的权力分布格局，政策主体在政策过程中的活动程序，便构成决策体制。公共决策体制，是指担负着公共决策任务的机构和人员所组成的组织体系以及制定政策的基本程序和制度。公共决策体制所涉及的问题主要是决策的承担者是谁，各个系统承担什么任务，配备什么样的技术设备，它们之间存在什么关系等。在公共政策机构中，公共决策体制是一个相对独立的严密完整的组织体系。我们将按照管理层次和管理幅度不同，将决策体制划分为纵向结构和横向结构。

　　1、纵向结构

　　各级决策组织之间构成领导与被领导的关系，这个排列组合方式便是决策体制的纵向结构。纵向结构的层次视不同的体制需要而定。在纵向结构中，层次越高，决策权限越大，决策的法律效力也就越大。

　　管理层次与管理幅度的变化决定着决策体制“形状”的变化。管理层次多而管理幅度小，其纵向结构就呈尖型形态；管理层次少而管理幅度大，其纵向结构就呈扁型形态。尖型形态的纵向结构权力集中，控制有力，便于政策的统一执行，但不利于发挥下级决策组织的创造性；扁型形态的纵向结构便于下级决策组织因地制宜，发挥创造性，但是由于分权过大，则可能政令不行，削弱最高决策的权威性。

　　2、横向结构

　　同级决策组织之间，构成平等合作和协商关系，这种排列组合方式便是决策体制的横向结构。

　　横向结构中的决策组织间不存在领导与被领导的隶属关系，而是一种平等并列的关系。

　　横向结构设置有利于决策的全面化、科学化，但同时也可能因各决策组织之间相互配合失调而出现决策混乱。

　　　　五、公共决策体制的类型

　　1、层级结构中的集权制与分权制

　　①集权制是指权力集中于上级决策组织，上级组织包揽较多的决策事务，下级只能依照上级指令行事的决策机制。

　　集权制的优点是公共政策的制定更具全局性，更能统筹兼顾；缺点是决策适应性差，不能因地制宜，并容易导致上级决策组织的独断专行。

　　②分权制是指各级决策组织在各自管辖的范围内享有决策权，上级无权干预下级决策活动的决策体制。这种体制在联邦制国家中较为普遍。

　　分权制的优点是各级决策机构能因地制宜地制定政策，政策针对性强；缺点是各级决策组织的政策难以协调，易产生冲突。

　　2、个人决策模式和集体决策模式。决策权力在同一层次的决策主体之间进行分配的形式，便构成个人决策模式和集体决策模式。

　　①个人决策模式指决策权力属于单个决策主体所有，它包括个人专断式和个人负责制两种具体形式。

　　②集体决策模式指决策机构的全部成员拥有同等决策权力，共同决策和共同负责。集体决策模式的具体形式有：历史上的寡头政治；当代的各种委员会制。

　　3、历史上出现的公共决策体制类型

　　以历史为线索，以最高决策权归属为依据，来划分各种决策体制类型。为方便比较，我们将古今中外出现过的主要类型列为下表：

　　表3－1　历史上出现的公共政策体制类型

　　历史上出现的公共政策体制类型主要有：原始民主制、神权制、君权制、议会制（总统－议会制、内阁－议会制、委员会－议会制）、人民代表大会制、法西斯制、军人独裁制。

　　　　六、公共决策体制的特征

　　1、专业性；

　　2、统一性；

　　3、整体性。

　　　　七、西方国家的政府在公共决策中的地位

　　政府作为国家的行政管理机关，是国家各项重要职能的直接体现者和执行者。现代政府活动的主要方式就是制定和实施一定的政策。在各个国家中，政府的政策数量最多，政策活动的制度化程度最高，是政策系统的核心主体，在公共政策过程中具有基础性的地位和作用。

　　1、西方国家中央政府在公共决策体制中的地位

　　西方国家的政府主要采取总统制和议会内阁制两种形式，在这两种不同的形式中，中央政府的地位和作用也不一样。

　　（1）实行总统制的国家。在实行总统制的国家中，总统既是国家元首又是政府首脑，权力很大；许多重要的政策都直接出自总统之手。美国是典型的总统制国家，总统拥有行政权、军事权、外交权以及相当大的立法权和司法权。特别是在行使行政权时，总统作为最高行政长官，可以主持联邦政府日常工作和各种决策会议，决定美国的战略方针、政策和重大措施，发布对联邦机关有法律约束力的政令。这些权力及其运用都属于政府制定决策的活动。为协助总统行使权力而设立的白宫办公厅、国家安全委员会、中央情报局等庞大的总统办公机构，大多数是代表总统进行决策领导的部门和总统决策的咨询部门。美国的内阁不是政府的最高集体决策机构，而是总统的咨询和执行性机构。内阁成员对政府有关全局性的重大决策只有建议权和执行权，总统一人重点掌握了决定权。内阁各部下属的各个局，由常设的文官领导，他们通过自己对具体情况的一般了解和丰富的专业知识，在各种具体的实质性的政策制定中起到了主要规划者的作用。

　　（2）实行议会制的国家。议会内阁制的政府也掌握了巨大权力，特别是国家行政管理方面的权力，但政府首脑的地位不如总统制下的政府首脑的地位突出。就政策制定方面的权力而言，政府重大政策必须通过内阁会议，而不是由政府首脑做最后决定。内阁制下的总理也为自己设置了一整套办公机构，主要用于政策的制定、协调和监督，因此，它们是政府机构中最有权威和影响的部门。

　　广义的政府也包括议会或国会。议会作为国家的立法机构，是重大政策由议案到法案的必经之路。议会通过提案、审议等方式在国家重大政策的制定中起着不可替代的重要作用。但是，不论在总统制还是内阁制的国家，议会审议的大部分提案都是由政府提出的。政府还在许多方面通过“委任立法”的方式，自己“先行立法”，后经立法机关批准，从而取得了本应由议会行使的一部分实际权力。总统制下的总统对国会的决定还具有否决权。政府的首脑也往往由作为控制议会多数的执政党的领袖担任，他可以通过本党的议会党团左右议会的活动。这样，政府通过不断扩大权力和对议会的种种制约方式，使自己在制定政策的过程中，实际上处于主导地位，这也是当代西方各国政府行政权力不断膨胀的重要表现。

　　2、西方国家的地方政府在公共决策体制中的地位

　　（1）实行联邦制的国家。作为联邦制国家，美国的地方政府在公共政策中享有很大的权力。在立法权上，美国采取二元结构。联邦宪法和法律具有高于各州法律的效力和地位，各州又可以自定法律；此外，联邦宪法本身也受各州的支配，要修改宪法，须经3/4的州的同意，而2/3的州可以发起全国制宪大会重新修改宪法。在美国，中央与各州的权力范围皆由宪法规定，受宪法保护。

　　（2）实行单一制的国家。英国是实行单一制的国家，英国的中央政府拥有全国的立法、行政、军事、财政等决策权力，各郡、区地方政府的权力来自中央政府，国会以法律规定各地方政府的权力。一般来说，英国地方政府拥有制定法律的权力，但只能作为国会所制定的法律的补充，但是地方政府有提出或反对某一法案的权力。英国是强调地方自治的国家，地方的公共安全、治安、商品管制、教育、税收等等公共问题的决策权力都归地方政府所有。

　　我国的中央人民政府是全国人民代表大会的执行机关，同时是国家最高的行政管理机关。它除了具有一般国家政府的政治职能、社会管理职能以外，还具有领导、组织经济的职能；与此相关，其社会管理职能方面涉及范围甚广。这种状况决定了我国政府的实际权力大，政策内容广、职能部门多。同时，作为一个大国，由于管理层次多，各地差别大，地方政府也拥有相当的权力。

　　　　八、中国政府在公共决策体制中的地位

　　1、我国中央政府在公共决策体制中的地位

　　我国国务院作为中央政府，享有宪法赋予的各种行政管理权力，统一领导全国行政事务。它的权力主要包括行政立法权、法律提案权、授权立法、行政管理权、经济管理权、社会管理权、外交管理权等。政府作为国家行政机关，它的决策活动和执行活动都属于依法行政的范围。从这个角度看，政府作为国家行政机关，它的一切管理活动，都是依法进行的；它的决策活动和执行活动都属于依法行政的范围。

　　我国政府在领导体制上实行的是首长负责制。总理领导和主持国务院的日常工作，总理召集和主持对重大问题进行决策的国务院全体会议和常务会议，在这两个决策会议上，总理对决策的问题拥有最后决定权。

　　国务院下属的各个部门在辅助国务院行使职权的同时，也独立行使一些重要的行政决策权力和领导权力。通过这些部门行使的这些实际权力，国务院制定政策的许多活动实际上是体现在国务院各部门的身上。这些部门是政府权力结构中的核心要素，它们实际控制了政策制定过程中的一些重要环节；在一些政策制定活动中，它们甚至是主要的制定者。

　　2、我国地方政府在公共决策体制中的地位

　　我国地方政府在公共决策体制结构中处于一种特殊的地位。它一方面要为贯彻中央政府的政策制定具体措施，另一方面还要根据自己的权限对所辖地域内的事务进行决策，因而在地方一级政府的政策制定活动中拥有相当的实际权力。在我国，按照法律规定，地方各级政府在国务院的统一领导下，负责管理地方的政治、经济、社会、文化等各个方面的工作；在地方政府的省（自治区、直辖市）、市、县、乡四个层级中，省、市、县三级政府管理的范围，特别是事权的范围，除军事、外交和戒严外，基本上与中央政府相似；政府的部门也基本与中央政府部门对应设置。在中央与地方的关系方面，我国基本上采取的是单一制——集权型的结构形式。一方面，国务院对地方政府实行直接领导；另一方面，中央政府的主管部门对地方政府的各工作部门也实行领导或业务指导。在传统的计划经济管理体制之下，地方政府的独立决策权力十分有限。改革开放以来，全国各级地方政府普遍扩大了自己的管理权限。地方政府在贯彻执行中央政府的政策时，要把中央的政策要求同本地区的情况相结合，制定指导本地区工作的具体政策。这种执行性政策，在表现和反映地区特点方面为地方政府的政策制定活动留下很大的余地。

　　　　九、西方国家政党在公共决策中的作用

　　现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现。可以说，现代政党特别是执政党在各个国家公共决策的过程中，都发挥了核心和主导作用。多数西方国家都实行多党制，只有英、美等国家实行两党制。西方国家的政党执掌政权，是通过选举争夺议会多数席位和国家元首、政府首脑的方式来实现的。在选举活动中，各政党的竞选纲领或党的候选人发表的竞选演说反映了党的政策主张，表明了自己对各项社会重大问题的立场和态度，以迎合不同类型选民的要求，争取他们的选票，谋取选举的胜利。在执掌政权之后，执政党一般不再单独制定政策，而是通过它所掌握的政府政策来体现党的意图，实现党所代表的社会利益。同时，在野的政党虽然未能参加政府，但他们通过在议会中的各种活动，通过对政府施加压力或制造障碍，使政府不得不或多或少地接受他们的主张，从而也在一定程度上左右了政府政策的制定活动。

　　西方国家政党活动的主要范围是选举和议会。党的权力集中在少数领导人和议会党团手中。党的地方组织大多只参与组织选举活动，没有严密的组织体系和组织活动。经过选举上台成为执政党之后，党的领袖作为国家和政府的领导人，基本上不再以党的名义活动。党对议会党团成员一般都有一定的纪律约束，要求本党全体议员一致保证党的政策主张能在议会中通过，成为国家的政策和法律。执政党对政府政策制定的这种操纵现象，在日本表现得比较突出。

　　　　十、我国政党在公共决策中的作用

　　在我国，中国共产党是执政党，在公共决策的权力结构中处于核心地位。中国共产党在公共决策中的作用，首先体现在它对国家的政治领导上。党的政治领导包括政治原则、政治方向和重大政策的领导。凡是涉及有关国家和社会发展的根本原则、基本路线、重大方针和各个领域的重要决策，都是首先由党制定和提出的。党在提出各项方针政策之后，要由国家立法机关和行政机关据此制定国家的法律和政策，使党的意志通过法定程序变成为国家意志。为保证自己的路线、方针和政策能够切实通过法定程序变成国家意志并得到贯彻执行，党还决定和影响了各级政权机关的人事任免，推举共产党员执掌国家各级机关的重要权力，以实现组织上的领导。同时，党还确立了自己的指导思想在国家意识形态中的主导地位，并通过宣传、教育和思想政治工作，宣传自己的路线、方针、政策，努力把党的主张变成群众的自觉行动。党的政治领导、组织领导和思想领导是互相联系的。其中，思想领导是政治领导、组织领导的基础，组织领导是政治领导、思想领导的保证，而政治领导是核心，是最重要的领导。这三者之间的关系反映了党的政治决策以及制定和运用政策在党的全部领导活动中的重要地位和作用。

　　为了保证党的领导作用的实现，党还自上而下地建立了统一、严密的组织体系。党的组织体系包括中央、地方和基层三个层次。党的地方各级组织是与各级地方国家机构基本配套设置的，它们大致包括省（自治区、直辖市）、市、县的各级党委。各级地方党委是本地区的领导核心，它在地区性政策制定的权力结构中处于核心地位。党的基层组织，对党和国家各项方针政策在本单位的贯彻实施进行保证和监督。

　　我国实行的是共产党领导的多党合作和政治协商制度。这个制度中，共产党是居于领导地位的执政党，八个民主党派接受共产党领导，同共产党合作，共同参与国家政治生活的参政党，它们以参与者的地位在政策制定过程中发挥了重要作用。

　　中国人民政治协商会议是中国共产党与各民主党派对国家大政方针、社会主义建设与统一战线内部重大问题进行充分协商、讨论，进行政治协商、民主监督的有效政治机制。各民主党派经过政治协商、民主监督形成的有关决策的各种意见和建议，按规定程序审定后，以正式文件的形式送达有关部门，从而对政府的政策制定和执行活动产生重要作用和影响。

　　　　十一、西方国家利益团体对公共决策的影响

　　1、通过对竞选的政党提供支持或撤销支持等手段对其政策纲领施加影响。

　　2、通过院外活动对议员施加压力，使议会通过对其有利的政策法案，阻挠通过对其不利的法案。

　　3、密切与政府重要行政机关的联系，影响政府有关社会福利、军事、援外等方面的具体政策，为自己的经济利益服务。

　　4、通过资助等方式支持各种政策研究和咨询机构的工作，以影响政府的政策。

　　　　十二、我国各种群众组织和人民团体对公共决策的影响

　　结合中国的实际，可将公共决策的参与团体划分为：1、职业团体；2、群众团体；3、工作团体。

　　我国的群众团体，除了要维护它们所代表的那部分群众的具体利益以外，它们接受共产党的领导，发挥党和政府联系群众的桥梁、纽带作用。因而，它们的这类活动也是我国人民群众有组织地参与和影响我国政策制定活动的重要途径和方式。

　　党和国家的政策必须充分反映人民群众的意愿和要求，听取他们的意见和呼声，获取他们的广泛认同和支持。党和政府在制定有关的政策时，总要征求有关群众组织的意见。工、青、妇群众组织还通过建立自己的全国、地方和基层组织，把工作触角深入到社会的各个基层单位中去，在不同的决策层次上参政议政，努力把普通群众的利益和要求反映给党和政府，同时又团结和组织群众贯彻落实党和政府的各项方针政策。从一定意义上说，这些群众组织的活动是党和政府政策制定和执行活动的某种延伸。

　　由于传统的全能政治的影响，中国社会组织的发育是不太成熟的。但随着市场经济体制的建立和完善以及多元化利益格局的出现，各种利益团体也将进一步形成发展，成为一种重要的社会力量，并将对公共决策产生日益重要的影响。

　　每个国家的公共决策活动都是在一定的权力结构中运行的。政府、政党是主要的公共政策主体，它们及其它一些政治组织在公共决策权力结构中处于不同的位置，发挥着不同的作用。

第四章公共政策过程中的决策

　　一、确定公共决策问题

　　1、什么是公共决策问题

　　公共决策问题在现实的社会生活中是客观存在的，但是这些问题要成为公共决策者处理的对象，要经过一个认识上的逻辑发展过程。

　　（1）社会问题。所谓社会问题是指社会的实际状态与社会期望之间的差距。人与环境之间和人与人之间关系的失调，在一定条件下就会引发社会问题。公共决策的目标，就是要克服或消除这些偏差。

　　（2）公共问题。任何社会都存在着很多引起人们关注的社会问题。其中，不少事情并不影响很多人，不会对他人产生直接效果，这类问题称为私人问题。而那些有广泛影响，包括受到交互过程的间接影响，以及所有这些影响都达到了必须认真对待的程度问题，人们才称为公共问题。社会问题转化为公共问题，其标志是出现公意性诉求。

　　（3）公共决策问题。并不是所有的公共问题都能成为公共决策问题。一般来说，被政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或解决的公共问题才成为公共决策问题。

　　2、界定问题

　　界定问题就是对问题进行具体的描述。第一，界定问题的性质；第二，界定问题的时空范围；第三，界定问题的层次。

　　对问题做出界定后就须查清产生问题的原因。只有在界定问题之后进一步探究产生问题的原因，才有可能设法解决问题。

　　3、各种影响因素在确定公共决策问题时的作用

　　（1）政治组织的作用

　　决策问题的确定是一个复杂的政治过程。在这个过程中，单凭个人的力量将社会问题列入决策议程是很困难的。只有经过代表群众利益的政党、政府等政治组织的汇聚和综合，群众的意愿和要求才能形成系统的、理智的、有代表性的要求和建议，才有可能成为公共决策问题。这些问题，也只有经过政党、政府等政治组织的具体运作，才能进入决策议程。

　　（2）国家民主制度

　　民主保障公民享有当家作主的权利，包括自由发表意见和参与国家政权管理的权利，其根本目的是保障公民的利益能够得到充分的表达和满足。所以，国家民主制度的实行对于决策问题的确定具有重要的意义和作用。从形式上讲，国家的民主制度主要体现在代表制度及选举制度上。

　　（3）大众传播媒介

　　①缩短了公众议程的时间；②缩短了正式议程的时间；③扩大了决策问题提出的数量。

　　4、对公共决策问题进行分析

　　（1）认定问题。

　　（2）说明偏差。

　　（3）确定原因。

　　（4）问题表述。

　　二、确定公共决策目标

　　1、什么是决策目标

　　所谓决策目标，是指一定环境和条件下决策者在解决问题的过程中所期望达到的结果。选择好决策目标是公共决策的主要内容。

　　2、确定决策目标的标准

　　（1）目标具体明确；（2）目标有效协调；（3）目标具有可操作性；（4）目标与手段的统一。

　　三、拟定决策备选方案

　　1、拟定公共决策方案的原则

　　（1）多方案原则；

　　（2）排斥性原则；

　　（3）多要素原则；

　　（4）可操作性原则。

　　2、方案设计者的主观条件与创造性思维的作用

　　（1）方案设计的主观条件

　　①对问题和目标的了解和理解程度；②信息和经验；③知识水平；④思维敏捷；⑤考虑问题的周全性。

　　（2）创造性思维及其在设计方案过程中的作用

　　方案的质量与数量问题，取决于设计方案者对问题和目标的了解和理解程度，所掌握的信息，所具有的经验、知识水平、思维能力以及考虑问题的周全性等等。这些因素，统称为设计方案的基本条件。因为只有具备这些条件，才能提出更多更好的方案。

　　设计方案是一种创造，设计方案的过程是一个创造性思维活动的过程。具体而深入地研究各种创造性思维活动，对于培养、发展和发挥创造性思维能力具有重要意义。

　　创造性思维主要有两种基本形式：一是灵感，一是联想。

　　　　四、决策方案设计的程序

　　1、资料的收集及其初步分析。

　　这一阶段工作主要包括：（1）收集决策目标的有关资料；（2）收集此类决策问题以往解决的经验和类似决策问题以往解决的可能途径和办法；（3）收集与该类问题有关的环境资料，尤其是方案设计过程中的环境约束性资料。

　　2、决策方案的设计。

　　其基本步骤是：（1）对所要设计的方案进行分类；（2）设计方案。

　　五、决策方案的具体内容

　　1、方案执行的必要说明；

　　2、解决决策问题的基本措施；

　　3、明确决策方案对应的阶段；

　　4、决策方案性质的界定；

　　5、方案所需的各种条件的要求。

　　六、决策备选方案的选择

　　1、决策方案的评估

　　决策方案的评估，就是对已经设计出并且列为选择对象的决策方案的可行性和利弊得失，进行深入的讨论研究和分析，给予系统的、科学的评估，为选择方案提供科学依据。

　　（1）决策方案评估的标准：①效益标准；②方案协调性标准；③方案的适应性标准；④决策方案力度标准。

　　2、评估中运用的技术

　　决策方案的评估具有预测性，所以决策评估的方法多为预测性方法，其大体上可以分为两大类：一类是依靠专家的智慧和经验进行主观打分的方法，习惯上称之为专家评估法或定性评估法；另一类是运用数学工具进行计算和推导的方法，一般称之为定量评估法。

　　七、选择决策方案应遵循的原则

　　1、悲观原则，或称小中取大原则，由伍尔德提出。

　　2、乐观原则，或称大中取大原则，由赫威兹提出。

　　3、最小遗憾原则，或称大中取小原则，由萨凡奇提出。。

　　八、决策方案选择的方法

　　决策方案选择的方法，大体上可分为两大类：一类是依靠民主评议、专家主观打分的方法，来确定最优方案；一类是运用量化手段，进行方案的比较优选。常见的优选的方法主要有：

　　1、直接比较法；

　　2、综合比较法；

　　3、多重标准决策的方法。

　　九、决策方案选择中共识的形成

　　决策者只有对最终选择的方案形成一致的认识，决策方案才能最终确定。决策过程中决策者形成共识的途径通常有三种：交换、说服和强制。

　　十、决策方案的合法化

　　在对公共决策方案做出抉择之后，必须将该方案合法化成为真正具有权威性的政策。也就是说，它需要按照一定法律程序予以审定，取得合法化的地位，才能使决策方案在全社会具有约束力。从字面上看，合法化意为“使具有合法性，给予法律力量，使具有权威性、核准或批准”。

　　当代中国公共决策合法化的形式众多，正式和规范的合法化形式，往往要经过中国共产党、人大和政府的法定会议等批准和颁布。

　　十一、决策方案的调整

　　1、提出调整方案

　　决策中调整方案是决策主体对原方案的修改原则、内容、方法和步骤所做出的决定。调整方案的好坏，直接关系到决策调整的成功与否。因此，在提出调整方案的时候，为保证调整方案的质量，应把握以下几项原则：（1）反馈原则；（2）动态原则；（3）整体原则。

　　十二、选择调整方案

　　决策调整方案也是从若干个可供选择的方案中进行比较分析，从而选择出一个最佳方案。选择方案的过程，实际上是做出决策的过程。这个过程也称追踪决策，它既包括对实施中反映原有决策方案失误所做的调整、修正和跟踪决策，还包括方案在实施过程中，因影响决策的各种主客观条件发生重大变化，为保证方案目标最优的一致性，所进行的各种调整、改良、优化等补充决断和对策措施。

　　追踪决策与一般决策相比，具有以下特征：

　　1、回溯分析；

　　2、非零起点；

　　3、双重优化；

　　4、心理效应。

　　由此可见，追踪决策比一般决策更难以决断。因此，在选择决策调整方案时，要慎之又慎。选择调整方案要把握：①符合实际；②及时果断；③可行性原则。

　　　　一、公共政策系统的构成

　　公共政策系统由信息系统、智囊系统、决断系统及监控系统构成。这些子系统各有分工、相互独立，又密切配合、协同一致，促进公共政策大系统的运行得以顺利展开。

　　1、信息系统

　　信息是管理活动中各种消息情报、数据指令、密码、符号、文字、语言等讯号的总称。整个公共政策过程也始终离不开信息；任何一个公共政策，都离不开信息的输入和输出。是否及时得到准确而有用的信息，并对其进行及时处理，是进行有效公共决策活动的必要前提。

　　（1）信息系统的职责

　　信息系统的职责主要有：①有计划、有规律、经常性地收集、整理、分析和贮存社会发展各个领域、各个方面的历史和现实的情况与数据，以保证公共政策能够及时获得适用、准确和充足的情报信息资料；②有意识地收集、整理政策实施过程及结果等方面的情况、数据，并及时向决策者反馈；③研究分析政策执行结果中存在的问题，发现政策的偏差或失误，并及时向决策者反馈。

　　（2）信息系统的构成

　　公共政策的信息系统由信息流程体系和信息组织体系两大部分构成。前者包括信息收集、信息传递、信息加工、信息贮存等基本环节。通过如上信息的运转过程，建立起一个科学的情报信息网络，就能为公共政策奠定一个良好的基础。后者从我国的情况看，主要有四种类型，即①专业性的社会统计系统；②政策执行机构和监督检查机构的信息反馈系统；③政策智囊机构设置的信息系统；④政策中枢机构设立的信息系统。

　　2、智囊系统

　　（1）智囊系统在公共政策中的作用

　　智囊系统在公共政策中的作用在于填补当代领导职责与其能力之间的差距，为领导服务。具体来说，这种作用大致包括：①参与公共决策，提高决策的科学性；②为政策主体提供咨询服务，开阔政策主体的视野和思路；③对政策问题进行“会诊”，找出问题的症结。

　　有效发挥智囊系统的作用有赖于智囊组织整体结构的合理性和智囊人员的素质。智囊组织的整体结构包括专业结构、知识结构和年龄结构。

　　（2）智囊系统的构成

　　根据与政策主体的不同关系，智囊系统主要划分为政府和政党组织体系之内的官方智囊机构和非官方的政策研究机构两个部分。前者在体制上隶属于政策主体，在研究工作中向政策主体负责；后者主要有三类：①由政府资助和管理的专门研究机构；②各种独立的、民间的研究机构；③大学。它们在体制上不隶属于政府。

　　3、决断系统

　　公共政策中的决断系统是由拥有公共决策权力的领导者集体所组成的中枢机构，是公共政策活动的组织者，领导政策的全过程。公共政策的决断系统是整个公共政策体制的核心和中枢系统。在公共政策过程中，决断系统不仅拥有决定权，而且还统帅其它子系统的活动，为信息系统指明收集信息的方向，为智囊系统确立拟定备选方案的目标，指导政策方案的实施活动；但信息、智囊等其它系统或机构却不能取代决断系统的地位。

　　（1）决断系统的特征：①权威性；②主导性；③组织性。

　　（2）决断系统在公共政策及其运行中的作用：①界定政策问题；②确定政策目标；③设计政策方案；④选择政策方案。

　　决断系统在这一环节的职责是建立方案选择的价值标准体系，对智囊系统提供的各种方案进行比较、分析、平衡，最后拍板选定方案。

　　（3）决断系统的活动规律

　　决断系统的活动应遵循反映政策客观规律的一些原则：①果断原则；②创新原则；③系统原则；④择优原则。

　　4、监控系统

　　监控是公共政策中不可或缺的一个组成部分。对政策过程的监控，既有助于公共政策的合法化，也有助于政策方案的贯彻实施与评估，是实现既定目标的有力保障。

　　（1）监控系统的组成

　　监控系统是指政策系统之外的人员和机构，对政策行为、政策方案的内容和执行，进行监督和控制的机构。实行不同政治制度的国家，监控机构的组织形式有所不同。

　　（2）监控系统的作用：①防止政策主体滥用决策权；②促使政策内容切合实际；③监督执行机构及其人员正确执行政策。

　　二、公共政策系统的内部关系

　　公共政策系统中各个系统的内部关系，是相互独立、相互制约的辩证关系，构成相对封闭的公共政策“回路”，处于自我完善和自我调节的有机过程之中。

　　公共政策各个组织系统在公共政策过程中各司其职。它们之间是互相独立而不是互相代替的关系。

　　公共政策系统要善于发挥科学决策体制的功能，首先必须尊重各个系统的独立地位和首创精神，不能搞行政干预或越级指挥，而各个系统也应履行自己的专业职能，而不能越级请示，或玩忽职守。

　　科学政策系统中各个系统之间的关系，既是互相独立、各司其职的关系，又是互相协调和互相配合的关系。决断系统、信息系统、咨询系统和监控系统，各自独立、各司其职、履行专业职能。但分工不等于分家，独立不等于“各自为政”，而是互相配合、协调合作，共同解决公共管理中待政策的问题。各个系统之间互相配合的关系，一方面表现为决断系统与信息系统、咨询系统之间的有机配合，以利于制定政策；另一方面表现为决断系统与执行系统、监控系统的有机配合，以利于把政策方案变成改造世界的现实力量。

　　公共决策回路，指以决断系统为中心的，由其它系统相互配合和制约、互相作用构成的功能传输（输入—转换—输出）的回归过程。在科学决策体制的有机回路中，由于各个系统在履行各自独立职能的过程中，既互相制约，又互相作用，具备着自我调节的功能；因此，公共管理机关只有健全科学的决策体制，并形成有机的回路，才能形成决策的科学化和民主化。　

　　　　三、决策权力

　　决策权力是决策体制中最重要的因素之一。在决策活动中，谁拥有的决策权大，他所偏好的决策得到通过和贯彻的可能性就大。因此，有人把决策过程看作是人们相互间进行“权力角逐”的过程。决策权力，可以定义为一种法律权力，它或者是在一系列可能行动中做出选择的权力，或者是影响政策主体、推动他去选择自己所偏好的某一行动的权力。在组织中，决策权力的基础主要是正式的职权和非正式权力或二者的结合。非正式的权力可能来源于个人魅力、拥有某种特长、掌握某种资源、具有强制力量等方面。

　　具体说来，决策权力包括：

　　1、政府系统内部决策权力的横向分化；

　　2、政府系统内部决策权力的纵向分化；

　　3、政府和社会之间的权力界限；

　　4、政府决策权力的运用，必须接受来自社会各个阶层的影响和制约。

　　　　四、公共决策体制的结构

　　决策权力在政策主体之间进行分配所形成的权力分布格局，政策主体在政策过程中的活动程序，便构成决策体制。公共决策体制，是指担负着公共决策任务的机构和人员所组成的组织体系以及制定政策的基本程序和制度。公共决策体制所涉及的问题主要是决策的承担者是谁，各个系统承担什么任务，配备什么样的技术设备，它们之间存在什么关系等。在公共政策机构中，公共决策体制是一个相对独立的严密完整的组织体系。我们将按照管理层次和管理幅度不同，将决策体制划分为纵向结构和横向结构。

　　1、纵向结构

　　各级决策组织之间构成领导与被领导的关系，这个排列组合方式便是决策体制的纵向结构。纵向结构的层次视不同的体制需要而定。在纵向结构中，层次越高，决策权限越大，决策的法律效力也就越大。

　　管理层次与管理幅度的变化决定着决策体制“形状”的变化。管理层次多而管理幅度小，其纵向结构就呈尖型形态；管理层次少而管理幅度大，其纵向结构就呈扁型形态。尖型形态的纵向结构权力集中，控制有力，便于政策的统一执行，但不利于发挥下级决策组织的创造性；扁型形态的纵向结构便于下级决策组织因地制宜，发挥创造性，但是由于分权过大，则可能政令不行，削弱最高决策的权威性。

　　2、横向结构

　　同级决策组织之间，构成平等合作和协商关系，这种排列组合方式便是决策体制的横向结构。

　　横向结构中的决策组织间不存在领导与被领导的隶属关系，而是一种平等并列的关系。

　　横向结构设置有利于决策的全面化、科学化，但同时也可能因各决策组织之间相互配合失调而出现决策混乱。

　　　　五、公共决策体制的类型

　　1、层级结构中的集权制与分权制

　　①集权制是指权力集中于上级决策组织，上级组织包揽较多的决策事务，下级只能依照上级指令行事的决策机制。

　　集权制的优点是公共政策的制定更具全局性，更能统筹兼顾；缺点是决策适应性差，不能因地制宜，并容易导致上级决策组织的独断专行。

　　②分权制是指各级决策组织在各自管辖的范围内享有决策权，上级无权干预下级决策活动的决策体制。这种体制在联邦制国家中较为普遍。

　　分权制的优点是各级决策机构能因地制宜地制定政策，政策针对性强；缺点是各级决策组织的政策难以协调，易产生冲突。

　　2、个人决策模式和集体决策模式。决策权力在同一层次的决策主体之间进行分配的形式，便构成个人决策模式和集体决策模式。

　　①个人决策模式指决策权力属于单个决策主体所有，它包括个人专断式和个人负责制两种具体形式。

　　②集体决策模式指决策机构的全部成员拥有同等决策权力，共同决策和共同负责。集体决策模式的具体形式有：历史上的寡头政治；当代的各种委员会制。

　　3、历史上出现的公共决策体制类型

　　以历史为线索，以最高决策权归属为依据，来划分各种决策体制类型。为方便比较，我们将古今中外出现过的主要类型列为下表：

　　表3－1　历史上出现的公共政策体制类型

　　历史上出现的公共政策体制类型主要有：原始民主制、神权制、君权制、议会制（总统－议会制、内阁－议会制、委员会－议会制）、人民代表大会制、法西斯制、军人独裁制。

　　　　六、公共决策体制的特征

　　1、专业性；

　　2、统一性；

　　3、整体性。

　　　　七、西方国家的政府在公共决策中的地位

　　政府作为国家的行政管理机关，是国家各项重要职能的直接体现者和执行者。现代政府活动的主要方式就是制定和实施一定的政策。在各个国家中，政府的政策数量最多，政策活动的制度化程度最高，是政策系统的核心主体，在公共政策过程中具有基础性的地位和作用。

　　1、西方国家中央政府在公共决策体制中的地位

　　西方国家的政府主要采取总统制和议会内阁制两种形式，在这两种不同的形式中，中央政府的地位和作用也不一样。

　　（1）实行总统制的国家。在实行总统制的国家中，总统既是国家元首又是政府首脑，权力很大；许多重要的政策都直接出自总统之手。美国是典型的总统制国家，总统拥有行政权、军事权、外交权以及相当大的立法权和司法权。特别是在行使行政权时，总统作为最高行政长官，可以主持联邦政府日常工作和各种决策会议，决定美国的战略方针、政策和重大措施，发布对联邦机关有法律约束力的政令。这些权力及其运用都属于政府制定决策的活动。为协助总统行使权力而设立的白宫办公厅、国家安全委员会、中央情报局等庞大的总统办公机构，大多数是代表总统进行决策领导的部门和总统决策的咨询部门。美国的内阁不是政府的最高集体决策机构，而是总统的咨询和执行性机构。内阁成员对政府有关全局性的重大决策只有建议权和执行权，总统一人重点掌握了决定权。内阁各部下属的各个局，由常设的文官领导，他们通过自己对具体情况的一般了解和丰富的专业知识，在各种具体的实质性的政策制定中起到了主要规划者的作用。

　　（2）实行议会制的国家。议会内阁制的政府也掌握了巨大权力，特别是国家行政管理方面的权力，但政府首脑的地位不如总统制下的政府首脑的地位突出。就政策制定方面的权力而言，政府重大政策必须通过内阁会议，而不是由政府首脑做最后决定。内阁制下的总理也为自己设置了一整套办公机构，主要用于政策的制定、协调和监督，因此，它们是政府机构中最有权威和影响的部门。

　　广义的政府也包括议会或国会。议会作为国家的立法机构，是重大政策由议案到法案的必经之路。议会通过提案、审议等方式在国家重大政策的制定中起着不可替代的重要作用。但是，不论在总统制还是内阁制的国家，议会审议的大部分提案都是由政府提出的。政府还在许多方面通过“委任立法”的方式，自己“先行立法”，后经立法机关批准，从而取得了本应由议会行使的一部分实际权力。总统制下的总统对国会的决定还具有否决权。政府的首脑也往往由作为控制议会多数的执政党的领袖担任，他可以通过本党的议会党团左右议会的活动。这样，政府通过不断扩大权力和对议会的种种制约方式，使自己在制定政策的过程中，实际上处于主导地位，这也是当代西方各国政府行政权力不断膨胀的重要表现。

　　2、西方国家的地方政府在公共决策体制中的地位

　　（1）实行联邦制的国家。作为联邦制国家，美国的地方政府在公共政策中享有很大的权力。在立法权上，美国采取二元结构。联邦宪法和法律具有高于各州法律的效力和地位，各州又可以自定法律；此外，联邦宪法本身也受各州的支配，要修改宪法，须经3/4的州的同意，而2/3的州可以发起全国制宪大会重新修改宪法。在美国，中央与各州的权力范围皆由宪法规定，受宪法保护。

　　（2）实行单一制的国家。英国是实行单一制的国家，英国的中央政府拥有全国的立法、行政、军事、财政等决策权力，各郡、区地方政府的权力来自中央政府，国会以法律规定各地方政府的权力。一般来说，英国地方政府拥有制定法律的权力，但只能作为国会所制定的法律的补充，但是地方政府有提出或反对某一法案的权力。英国是强调地方自治的国家，地方的公共安全、治安、商品管制、教育、税收等等公共问题的决策权力都归地方政府所有。

　　我国的中央人民政府是全国人民代表大会的执行机关，同时是国家最高的行政管理机关。它除了具有一般国家政府的政治职能、社会管理职能以外，还具有领导、组织经济的职能；与此相关，其社会管理职能方面涉及范围甚广。这种状况决定了我国政府的实际权力大，政策内容广、职能部门多。同时，作为一个大国，由于管理层次多，各地差别大，地方政府也拥有相当的权力。

　　　　八、中国政府在公共决策体制中的地位

　　1、我国中央政府在公共决策体制中的地位

　　我国国务院作为中央政府，享有宪法赋予的各种行政管理权力，统一领导全国行政事务。它的权力主要包括行政立法权、法律提案权、授权立法、行政管理权、经济管理权、社会管理权、外交管理权等。政府作为国家行政机关，它的决策活动和执行活动都属于依法行政的范围。从这个角度看，政府作为国家行政机关，它的一切管理活动，都是依法进行的；它的决策活动和执行活动都属于依法行政的范围。

　　我国政府在领导体制上实行的是首长负责制。总理领导和主持国务院的日常工作，总理召集和主持对重大问题进行决策的国务院全体会议和常务会议，在这两个决策会议上，总理对决策的问题拥有最后决定权。

　　国务院下属的各个部门在辅助国务院行使职权的同时，也独立行使一些重要的行政决策权力和领导权力。通过这些部门行使的这些实际权力，国务院制定政策的许多活动实际上是体现在国务院各部门的身上。这些部门是政府权力结构中的核心要素，它们实际控制了政策制定过程中的一些重要环节；在一些政策制定活动中，它们甚至是主要的制定者。

　　2、我国地方政府在公共决策体制中的地位

　　我国地方政府在公共决策体制结构中处于一种特殊的地位。它一方面要为贯彻中央政府的政策制定具体措施，另一方面还要根据自己的权限对所辖地域内的事务进行决策，因而在地方一级政府的政策制定活动中拥有相当的实际权力。在我国，按照法律规定，地方各级政府在国务院的统一领导下，负责管理地方的政治、经济、社会、文化等各个方面的工作；在地方政府的省（自治区、直辖市）、市、县、乡四个层级中，省、市、县三级政府管理的范围，特别是事权的范围，除军事、外交和戒严外，基本上与中央政府相似；政府的部门也基本与中央政府部门对应设置。在中央与地方的关系方面，我国基本上采取的是单一制——集权型的结构形式。一方面，国务院对地方政府实行直接领导；另一方面，中央政府的主管部门对地方政府的各工作部门也实行领导或业务指导。在传统的计划经济管理体制之下，地方政府的独立决策权力十分有限。改革开放以来，全国各级地方政府普遍扩大了自己的管理权限。地方政府在贯彻执行中央政府的政策时，要把中央的政策要求同本地区的情况相结合，制定指导本地区工作的具体政策。这种执行性政策，在表现和反映地区特点方面为地方政府的政策制定活动留下很大的余地。

　　　　九、西方国家政党在公共决策中的作用

　　现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现。可以说，现代政党特别是执政党在各个国家公共决策的过程中，都发挥了核心和主导作用。多数西方国家都实行多党制，只有英、美等国家实行两党制。西方国家的政党执掌政权，是通过选举争夺议会多数席位和国家元首、政府首脑的方式来实现的。在选举活动中，各政党的竞选纲领或党的候选人发表的竞选演说反映了党的政策主张，表明了自己对各项社会重大问题的立场和态度，以迎合不同类型选民的要求，争取他们的选票，谋取选举的胜利。在执掌政权之后，执政党一般不再单独制定政策，而是通过它所掌握的政府政策来体现党的意图，实现党所代表的社会利益。同时，在野的政党虽然未能参加政府，但他们通过在议会中的各种活动，通过对政府施加压力或制造障碍，使政府不得不或多或少地接受他们的主张，从而也在一定程度上左右了政府政策的制定活动。

　　西方国家政党活动的主要范围是选举和议会。党的权力集中在少数领导人和议会党团手中。党的地方组织大多只参与组织选举活动，没有严密的组织体系和组织活动。经过选举上台成为执政党之后，党的领袖作为国家和政府的领导人，基本上不再以党的名义活动。党对议会党团成员一般都有一定的纪律约束，要求本党全体议员一致保证党的政策主张能在议会中通过，成为国家的政策和法律。执政党对政府政策制定的这种操纵现象，在日本表现得比较突出。

　　　　十、我国政党在公共决策中的作用

　　在我国，中国共产党是执政党，在公共决策的权力结构中处于核心地位。中国共产党在公共决策中的作用，首先体现在它对国家的政治领导上。党的政治领导包括政治原则、政治方向和重大政策的领导。凡是涉及有关国家和社会发展的根本原则、基本路线、重大方针和各个领域的重要决策，都是首先由党制定和提出的。党在提出各项方针政策之后，要由国家立法机关和行政机关据此制定国家的法律和政策，使党的意志通过法定程序变成为国家意志。为保证自己的路线、方针和政策能够切实通过法定程序变成国家意志并得到贯彻执行，党还决定和影响了各级政权机关的人事任免，推举共产党员执掌国家各级机关的重要权力，以实现组织上的领导。同时，党还确立了自己的指导思想在国家意识形态中的主导地位，并通过宣传、教育和思想政治工作，宣传自己的路线、方针、政策，努力把党的主张变成群众的自觉行动。党的政治领导、组织领导和思想领导是互相联系的。其中，思想领导是政治领导、组织领导的基础，组织领导是政治领导、思想领导的保证，而政治领导是核心，是最重要的领导。这三者之间的关系反映了党的政治决策以及制定和运用政策在党的全部领导活动中的重要地位和作用。

　　为了保证党的领导作用的实现，党还自上而下地建立了统一、严密的组织体系。党的组织体系包括中央、地方和基层三个层次。党的地方各级组织是与各级地方国家机构基本配套设置的，它们大致包括省（自治区、直辖市）、市、县的各级党委。各级地方党委是本地区的领导核心，它在地区性政策制定的权力结构中处于核心地位。党的基层组织，对党和国家各项方针政策在本单位的贯彻实施进行保证和监督。

　　我国实行的是共产党领导的多党合作和政治协商制度。这个制度中，共产党是居于领导地位的执政党，八个民主党派接受共产党领导，同共产党合作，共同参与国家政治生活的参政党，它们以参与者的地位在政策制定过程中发挥了重要作用。

　　中国人民政治协商会议是中国共产党与各民主党派对国家大政方针、社会主义建设与统一战线内部重大问题进行充分协商、讨论，进行政治协商、民主监督的有效政治机制。各民主党派经过政治协商、民主监督形成的有关决策的各种意见和建议，按规定程序审定后，以正式文件的形式送达有关部门，从而对政府的政策制定和执行活动产生重要作用和影响。

　　　　十一、西方国家利益团体对公共决策的影响

　　1、通过对竞选的政党提供支持或撤销支持等手段对其政策纲领施加影响。

　　2、通过院外活动对议员施加压力，使议会通过对其有利的政策法案，阻挠通过对其不利的法案。

　　3、密切与政府重要行政机关的联系，影响政府有关社会福利、军事、援外等方面的具体政策，为自己的经济利益服务。

　　4、通过资助等方式支持各种政策研究和咨询机构的工作，以影响政府的政策。

　　　　十二、我国各种群众组织和人民团体对公共决策的影响

　　结合中国的实际，可将公共决策的参与团体划分为：1、职业团体；2、群众团体；3、工作团体。

　　我国的群众团体，除了要维护它们所代表的那部分群众的具体利益以外，它们接受共产党的领导，发挥党和政府联系群众的桥梁、纽带作用。因而，它们的这类活动也是我国人民群众有组织地参与和影响我国政策制定活动的重要途径和方式。

　　党和国家的政策必须充分反映人民群众的意愿和要求，听取他们的意见和呼声，获取他们的广泛认同和支持。党和政府在制定有关的政策时，总要征求有关群众组织的意见。工、青、妇群众组织还通过建立自己的全国、地方和基层组织，把工作触角深入到社会的各个基层单位中去，在不同的决策层次上参政议政，努力把普通群众的利益和要求反映给党和政府，同时又团结和组织群众贯彻落实党和政府的各项方针政策。从一定意义上说，这些群众组织的活动是党和政府政策制定和执行活动的某种延伸。

　　由于传统的全能政治的影响，中国社会组织的发育是不太成熟的。但随着市场经济体制的建立和完善以及多元化利益格局的出现，各种利益团体也将进一步形成发展，成为一种重要的社会力量，并将对公共决策产生日益重要的影响。

　　每个国家的公共决策活动都是在一定的权力结构中运行的。政府、政党是主要的公共政策主体，它们及其它一些政治组织在公共决策权力结构中处于不同的位置，发挥着不同的作用。

第四章公共政策过程中的决策

　　一、确定公共决策问题

　　1、什么是公共决策问题

　　公共决策问题在现实的社会生活中是客观存在的，但是这些问题要成为公共决策者处理的对象，要经过一个认识上的逻辑发展过程。

　　（1）社会问题。所谓社会问题是指社会的实际状态与社会期望之间的差距。人与环境之间和人与人之间关系的失调，在一定条件下就会引发社会问题。公共决策的目标，就是要克服或消除这些偏差。

　　（2）公共问题。任何社会都存在着很多引起人们关注的社会问题。其中，不少事情并不影响很多人，不会对他人产生直接效果，这类问题称为私人问题。而那些有广泛影响，包括受到交互过程的间接影响，以及所有这些影响都达到了必须认真对待的程度问题，人们才称为公共问题。社会问题转化为公共问题，其标志是出现公意性诉求。

　　（3）公共决策问题。并不是所有的公共问题都能成为公共决策问题。一般来说，被政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或解决的公共问题才成为公共决策问题。

　　2、界定问题

　　界定问题就是对问题进行具体的描述。第一，界定问题的性质；第二，界定问题的时空范围；第三，界定问题的层次。

　　对问题做出界定后就须查清产生问题的原因。只有在界定问题之后进一步探究产生问题的原因，才有可能设法解决问题。

　　3、各种影响因素在确定公共决策问题时的作用

　　（1）政治组织的作用

　　决策问题的确定是一个复杂的政治过程。在这个过程中，单凭个人的力量将社会问题列入决策议程是很困难的。只有经过代表群众利益的政党、政府等政治组织的汇聚和综合，群众的意愿和要求才能形成系统的、理智的、有代表性的要求和建议，才有可能成为公共决策问题。这些问题，也只有经过政党、政府等政治组织的具体运作，才能进入决策议程。

　　（2）国家民主制度

　　民主保障公民享有当家作主的权利，包括自由发表意见和参与国家政权管理的权利，其根本目的是保障公民的利益能够得到充分的表达和满足。所以，国家民主制度的实行对于决策问题的确定具有重要的意义和作用。从形式上讲，国家的民主制度主要体现在代表制度及选举制度上。

　　（3）大众传播媒介

　　①缩短了公众议程的时间；②缩短了正式议程的时间；③扩大了决策问题提出的数量。

　　4、对公共决策问题进行分析

　　（1）认定问题。

　　（2）说明偏差。

　　（3）确定原因。

　　（4）问题表述。

　　二、确定公共决策目标

　　1、什么是决策目标

　　所谓决策目标，是指一定环境和条件下决策者在解决问题的过程中所期望达到的结果。选择好决策目标是公共决策的主要内容。

　　2、确定决策目标的标准

　　（1）目标具体明确；（2）目标有效协调；（3）目标具有可操作性；（4）目标与手段的统一。

　　三、拟定决策备选方案

　　1、拟定公共决策方案的原则

　　（1）多方案原则；

　　（2）排斥性原则；

　　（3）多要素原则；

　　（4）可操作性原则。

　　2、方案设计者的主观条件与创造性思维的作用

　　（1）方案设计的主观条件

　　①对问题和目标的了解和理解程度；②信息和经验；③知识水平；④思维敏捷；⑤考虑问题的周全性。

　　（2）创造性思维及其在设计方案过程中的作用

　　方案的质量与数量问题，取决于设计方案者对问题和目标的了解和理解程度，所掌握的信息，所具有的经验、知识水平、思维能力以及考虑问题的周全性等等。这些因素，统称为设计方案的基本条件。因为只有具备这些条件，才能提出更多更好的方案。

　　设计方案是一种创造，设计方案的过程是一个创造性思维活动的过程。具体而深入地研究各种创造性思维活动，对于培养、发展和发挥创造性思维�